迈步检察新时代,唯有改革注活力
——专访北京市检察院党组书记、检察长敬大力
图为敬大力在北京市首次检察官大会暨检察官协会第六次会员代表大会上发表主旨讲话。
“2018年对我来说,意义非凡!”采访北京市检察院党组书记、检察长敬大力,见面第一句话就令记者心中一动。他告诉记者,2018年是国家改革开放40周年,也是检察机关恢复重建40周年,“这一年,也是我学法律、干法律40年!”
敬大力1977年考入吉林大学法律系,1978年正式入学学习法律专业,毕业后一直在检察系统工作至今。他的经历和改革开放历程、和检察机关恢复重建相伴相随。采访中,我们的话题一直围绕检察改革展开。
唯有理论创新才能啃下改革的“硬骨头”
记者:2018年 12月 18日,庆祝改革开放40周年大会在京召开。在这个特殊的时间节点上,您作为北京市检察院检察长,有哪些体会?
敬大力:我有幸在庆祝改革开放40周年大会现场,聆听习近平总书记的重要讲话,感受非常深刻。总书记的重要讲话全面回顾了改革开放40年历程,对新时代深化改革开放作出了新的全面部署,是一个纲领性的文献。
我刚刚和你们讲了,我自己的经历恰好和这40年相伴相随,对这40年改革开放取得的成就,检察机关发生的变化,我是感受非常深刻的。
记者:您在湖北任上十年,湖北的检察改革就搞得有声有色。到北京任职后,北京市检察改革也是很有特色,很有成效。对检察改革,您有些什么感悟?
敬大力:张军检察长强调,要讲政治、顾大局、谋发展、重自强。从北京的检察改革实践看,这12个字对我们深化改革、谋划举措、推进落实都具有很强的指导意义。
总体来讲,这40年里,首都检察机关始终与党和人民事业发展同步,与改革开放同向,与法治中国建设同行,走过了不平凡的历程,取得了不平凡的成就。
近三年来,我们坚持改革发展,不断深化检察工作机制改革和诉讼制度改革,重塑了检察工作格局,优化了检察职能配置,建立起了一整套与检察职能、诉讼制度、社会治理相适应的检察工作新模式。
记者:改革已经步入深水区,剩下的都是难啃的“硬骨头”。对新一轮深化检察改革的难点,您怎么理解?
敬大力:对检察改革的探讨,我们要从40年检察机关恢复重建的历史中去看。你们发现没有,检察机关恢复重建以来,职能总是或增或减,有时候甚至是大增大减,这是为什么?我在想,这可能就是我们在对检察职能的认识上还不扎实,还不那么拿得准。我们离完善的、成熟定型的检察制度设计,在实践上都还有很大距离。进一步深化检察改革,我们要做到检察职能定位更加精准,检察理论研究更加扎实。我们要在理论上深入研究思考,要有理论创新,唯有理论创新才能啃下改革的“硬骨头”!
要防止检察监督泛化、弱化,甚至边缘化
记者:北京市人大常委会2018年专门审议了市检察院关于加强法律监督工作情况的报告。在加强法律监督上,北京市检察改革有哪些探索和经验?
敬大力:法律监督是检察机关的宪法定位。但我们不能把法律监督职能理解“泛化”了——职能理解泛化了,部署就会虚化;部署虚化了,工作就会弱化。
记者:怎样理解您说的泛化?
敬大力:法律监督从广义上讲,指的是检察机关的性质或宪法定位,是检察机关区别于其他国家机关的根本所在。而狭义上的法律监督是指对司法权的监督,具体说,就是对诉讼违法的监督。我们在坚持一元宪法定位的同时,要强化对诉讼违法监督进行独立工作部署,防止检察监督泛化、弱化,甚至边缘化。
按照这样的理解,北京市检察机关探索依法完善监督工作规程、工作细则和诉讼违法情形及立案标准。其中,诉讼违法情形及立案标准作为监督工作的裁量标准,对581项诉讼违法具体表现形式进行了梳理和归类,形成105个监督案由,明确各自的立案标准。根据违法程度不同,我们又将诉讼违法行为分为三类:一般诉讼违法、严重诉讼违法和涉嫌职务犯罪。对于一般诉讼违法,情节轻微,就随案提醒纠正、补正瑕疵即可;对于严重诉讼违法,就启动调查核实程序,并制发书面监督文书督促纠正;对于涉嫌职务犯罪需要追究刑事责任的,就交由有权机关进行立案调查或侦查。
记者:实际效果怎样呢?
敬大力:我可以给你们一组数字。2018年,我们在市检三分院和部分基层院开展了为期一年的“五化”建设试点工作,九个试点单位的五大监督部门,受理并审查监督线索数量同比增长了30%。立案办理监督案件数,立项办理监督事项数,同比分别增长27%、89%。
记者:“五化”指的是什么?试点情况现在怎么样?
敬大力:我们围绕监督工作开展了制度化、规范化、程序化、体系化、信息化“五化”建设试点。这个试点搞了一年多,成果是非常丰硕的。监督工作“五化”建设从最初的一张白纸发展到今天,已经编纂形成3个实务操作规程,一本27个典型监督案件的案例汇编,186条的监督规程、667条的工作细则,256个法律文书汇编以及80多万字的法律法规汇编。
“五化”的目的就是要把监督工作“实化”。为此,我们还创新开展监督决定公开宣告探索与实践,变“文来文往”“隔空喊话”为“零距离”“面对面”。对于统一业务应用系统的建设,也着力体现检察机关监督工作特点。
合理配置捕诉职能,充分发挥“捕诉一体”优势
记者:您说过,“捕诉一体”要合理配置捕诉职能,实现更高层次的扬弃发展。
敬大力:这句话,是通过实践得来的。北京市检察机关在改革之初,就在各院设立了专业化检察部门,如金融犯罪检察、网络和电信犯罪检察、科技犯罪案件检察等部门,这些部门都是“捕诉一体”。
为了做好“捕诉一体”、合理配置捕诉职能,我们固化了一系列工作机制,这些机制简单说就是十八个字:整合两项审查,突出实质审查,审查引导侦查。
记者:这十八个字、三句话里,都有“审查”两个字,请您给我们详细解读一下?
敬大力:这里说的审查,是指检察机关对于依法受理或发现的事件(事项),通过查阅卷宗、调查核实、听取意见、讯问或询问相关人员等活动,进行的法定程序的审查工作。审查对接监察委员会的调查和公安机关的侦查,是一个法定的诉讼程序,审查之后才能作出捕与不捕、诉与不诉等决定。应该说,我们过去对检察机关“审查”职能作用认识不足。
具体说,“整合两项审查”就是发挥“捕诉一体”优势,将审查逮捕向后延伸、审查起诉向前延伸,使两者有机结合而提高办案质效。“突出实质审查”就是审查逮捕和审查起诉分别进行实质化审查,维护二者各自独立程序的必要性和证明标准。“审查引导侦查”就是正确认识审查引导侦查、传导压力的作用,健全审查引导侦查的常态化工作等。
“捕诉一体”工作机制最大优势,就是进一步强化了引导侦查,将庭审标准从审查源头就传导给侦查机关,以后随着审查的深入推进而持续不间断引导直至庭审,从而使引导侦查寓于审查逮捕和审查起诉全过程,更直接、更高效。由这点看,检察审查职能被赋予了新内涵,检察审查理论实现了新发展。
以检察官为核心,形成1100多个各类办案组
记者:基层办案力量不足是一个实际问题,北京市检察机关是怎样缓解这一难题的?
敬大力:这个问题,北京已经得到了很好的解决。检察改革以来,我们建立了以检察官为主体的检察官基本办案组、组合或协同办案组、专案组三种办案组织形式。其中,绝大部分为基本办案组,小部分为组合或协同办案组,还有个别专案组。目前,全市检察机关共有1200多个检察官,以检察官为核心,形成了1100多个各类办案组,99%的案件都由基本办案组办理。
2018年7月,我们还制定实施了调整内设机构分工优化职能配置的实施意见,明确要健全完善跨院、跨部门有序调配检察官办案组工作机制,实行以检察官办案组为基础的检力资源动态、机动管理,以适应检察办案实际需要。
记者:早在2004年,你们就成立了全国首个金融犯罪专业公诉组。十多年后的今天,专业化办案有什么新发展?
敬大力:就在不久前,我们专门制定下发了《关于进一步加强检察官办案组建设的工作方案》。这个方案细化了检察官办案组的专业分类,按照基本、具体、特色、岗位四种类别对办案组进行专业分类设置,并以此为基础全面配置检察职能;确定了办案组人员配备的基本原则,要求综合考量检力资源和办理案件情况科学配备人员;划分了检察长(副检察长)、检察委员会委员、检察官、检察辅助人员相应的司法责任,明确谁办案谁负责、谁决定谁负责;提出了动态管理、考核监督、履职保障等配套措施,健全办案组织运行机制,确保检察职责有载体,办案组织有分工,各项工作更均衡。
改革为新时代北京检察工作注入活力
记者:迈步新时代,北京检察机关为首都建设和京津冀一体化服务,有什么新思路、新举措?
敬大力:建设北京城市副中心是以习近平同志为核心的党中央作出的重要决策。北京市检察院在2018年年初印发了《北京市检察机关服务保障北京“四个中心”建设和城市总体规划实施方案》,我们明确了18项重点工作。
一方面,主动服务城市副中心重大项目建设,依法严厉打击重大项目建设中发生的各类刑事犯罪,积极督促行政机关依法行政、严格履职,加强对法院执行活动的监督,对破坏土地资源造成公共利益受到侵害的违法主体严肃追究法律责任。同时,服务保障副中心经济结构优化升级,推动完善重点地区、重点部位、重点场所安全防范机制,构建与副中心功能定位相匹配的安全保障体系。
另一方面,加强京津冀检察机关在各方面的协作。加强跨行政区划检察院建设,尝试办理与天津、河北互涉两地及三地的公益诉讼案件,实现京津冀公益诉讼案件一体化的工作模式。
迈步检察新时代,唯有改革注活力。下一步工作中,我们将着眼于全面深化司法体制改革进入系统性、整体性变革的新阶段,促进改革成龙配套、系统集成,进一步提高改革的体系化、精细化和适应性,使改革效果充分彰显,为首都检察工作创新发展提供强劲动力。
